关于农村集体产权制度改革情况的调研报告

 

根据市政协安排部署，围绕我市农村集体产权制度改革研究课题，X月中下旬，市政协副主席X带领调研组深入我市X个县市区X个行政村，通过现场查看、座谈交流、问卷调查等方式进行了调研。经调研组认真讨论研究，形成如下调研报告：

一、农村集体产权制度改革基本情况

2017年以来，我市各级党委、政府高度重视农村集体产权制度改革工作，按照中央和省委稳步推进农村集体产权制度改革要求，以建立“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的产权制度为目标，以“资源变资产、资金变股金、农民变股民”的“三变”改革为集体经济发展方向，以镇村组集体资产清产核资、成员身份界定、资产折股量化、股份合作制改革、集体经济组织登记赋码等为重点，不断探索拓宽村集体经济发展路径，破解村集体经济薄弱难题，经过三年多的改革，全市农村集体经济呈现出新的活力，农村集体产权要素被有效激活，村集体经济快速发展，农民财产性收入显著增长。截止2019年年底，我市改革提速、扩面，清产核资全面完成，实现所有村民小组、行政村、乡镇三级全覆盖，农村集体产权制度改革整市推进。在集体经济发展中，涌现出X乡村旅游、X企联建、X工业反哺农业、X土地股份合作、X园区产业带动、X休闲旅游等发展模式，为全省乃至全国中西部贫困地区的农村集体产权制度改革提供了学习借鉴经验，得到中央和省上的充分肯定。

二、我市农村产权制度改革中存在的主要问题

（一）部分基层干部群众对农村集体产权制度改革的背景了解不到位、政策把握不准。2016年12月，中共中央、国务院印发了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，2017年12月，农业部、财政部、国家卫生计生委等9部委联合印发了《关于全面开展农村集体资产清查核资工作的通知》，X省、X市也先后出台多个文件大力推进农村集体产权制度改革工作，改革的主体是农民，推进改革需要各级党委和政府积极参与，特别是基层乡镇、村委、农民。但是目前研究部署农村集体产权制度改革，以文件传达文件、以会议落实会议的现象仍较为普遍。一些基层干部和农民对政策理解不到位、把握不准，年轻干部对中央倡导的新集体经济发展缺少深刻认识，导致改革执行力不强，一些年龄较大的干部还把集体经济与人民公社划上等号。2020年5月，调研组向全市X个县市区X个行政村发放、回收调研问卷X份，问卷内容包括农村群众对农村集体产权制度改革、本村集体资产和集体经济发展、本村集体清产核资和农户承包地经营权流转的知晓率，群众参与本村集体产权过程的民主程序，群众对本村产权制度改革过程成员身份确认和股权配置、本村集体经济组织发展和经营效果、个人收入的满意度等情况。问卷结果显示，全市农民群众中了解农村集体产权制度改革的占X%，了解本村集体资产和集体经济发展的情况的占X%，不了解农村集体产权制度改革的占X%，不了解本村集体资产和集体经济发展的情况的占X%。其中北部六县市区农民群众对农村集体产权制度改革政策的知晓率高于南部六县，如绥德县了解农村集体产权制度改革的只有X%，了解本村集体资产和集体经济发展的情况的只有X%；X县了解农村集体产权制度改革的只有X%，了解本村集体资产和集体经济发展的情况的只有X%。从目前改革效果来看，X比较突出，X较好，相对而言，南部六县效果不明显。

（二）基层农经工作队伍薄弱，农村集体资产清产核资不彻底、监管不到位。目前，大部分集体经济组织负责人是村党支部书记“一肩挑”，激励机制不健全，干事创业激情明显不足。全市专业农经工作队伍战斗力不强，委托第三方机构进行集体资产清产核资工作的村约占X%，剩余X%的村由农经管理人员负责，但目前我市仅有农经干部X人，平均每名农经干部大约需监管X个行政村，工作体量大，且容易造成监管漏洞导致腐败问题。根据清产核资结果来看，我市X个镇村组全部完成了农村集体资产清产核资工作，核实资产总额X亿元，平均每村拥有资产X万元，集体土地总面积X万亩，界定成员X万人，成立集体经济组织的村子有X个。虽然基本摸清了家底，但是也有部分基层干部对清产核资操作步骤和程序把握不够准确, 执行能力亦有欠缺，导致部分群众对于农村集体产权制度改革清产核资工作认识了解不够。通过调研统计情况来看，有X%的受访群众了解本村集体资产清产核资相关情况，X%的比较了解，X%的不了解。

（三）农业基础设施不完善，难以发展适度规模经营。我市处于XX交界处，地貌分为XX三大类。北部是XX区，面积约XX平方公里，占全市面积的XX%；南部是XXX，面积约XX平方公里，占全市面积XX%；XX主要分布在西南部XXX，面积约XX平方公里，占全市面积XX%。我市土地贫瘠、水资源严重不足、区域性和季节性缺水明显。旱地多、水地少，旱地占全市常用耕地面积的XX%；土壤有机质含量为XXg/kg，不足全国平均水平的XX；水资源不足，每公顷综合水量XX万立方米,是全省的XX%，全国的XX%。加之我市农业基础设施薄弱、加工业滞后、科技服务专业化程度低，专业技术人才缺乏，经营主体单一等问题突出。这些都严重制约着农业产业布局，发展适度规模经营困难较大。

（四）农村资源要素未激活，新型经营主体带动力不强。我市部分村集体党组织整体凝聚力、战斗力不强，科技队伍、经营管理队伍力量明显薄弱，新兴行业协会带动力不强，加之农业基础设施建设不到位，新型经营主体难以进入农业产业大市场，面对分散的承包地进行股份制改革，发展适度规模经营，基层干部群众信心不足，土地资源潜力挖掘不够。这次调研走访的XX个村中，有XX个村有产业，建立了XX个股份经济合作社、XX个经济合作社，实现盈利的有32个村，而有分红的只有XX个村。从清产核资结果看，我市农村集体有XX万亩土地资源，占国土面积XX%，其中农用地XX万亩、建设用地XX万亩、未利用地XX万亩，其中只有XX万亩农户承包地进行了确权登记颁证。

（五）地方政府配套政策衔接落实不到位。近年来，市上制定出台了一系列关于农村集体产权制度改革方面的文件，大到指导性意见，小到具体实施办法，涉及方方面面，但实际操作中，不能完全有效落实落地，致使产业发展受到限制。当前，我市农村集体产权制度改革中产权保护、股权权能、产权流转、产权交易、融资担保、资产评估等服务平台建设滞后，土地承包经营权、林权、集体土地所有权等“权能”缺失。另外，虽然《民法通则》已经赋予农村集体经济组织特别法人地位，但是目前还没有一部专门法律对其法人属性、功能作用、业务范围、运行机制等作出规定，随着农村集体产权制度改革不断深化，迫切需要通过专门立法予以明确。同时，支持农村集体经济发展的金融、土地、项目规划、产业布局、人才队伍等方面政策也比较少，改革后集体经济组织税赋较重，一定程度上影响了基层推进改革的积极性。

（六）品牌建设意识不强，农产品销售价格没有做到优质优价。近年来，我市地理标志产品、生态原产地产品数量不断增加，但存在重注册、轻使用的现象。从政府到企业在商标申报成功之后，对品牌的后续使用、管理、宣传等重视不够，没有发挥其应有的作用。大部分从事农产品产销的企业经济实力弱、生产规模小，产品知名度不高，对品牌建设重视不够。其中覆盖范围广、涉及农民多的红枣、X、杂粮、养殖等产业，大部分处于低端生产、分散经营的阶段，互不联系、各行其道，难以形成规模效应，品牌作用发挥不够，没有得到相应的经济效益和社会效益。

三、对策建议

（一）转变思想观念，提高干部群众对农村集体产权制度改革重要性的认识。深入推进农村集体产权制度改革，是保障农民财产权益，发展壮大集体经济的重要举措。党的十八大以来，中央高度重视农村集体产权制度改革，2016年出台《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，就是为探索农村集体所有制，创新农村集体经济运行新机制，保护农民作为集体经济组织成员权益，调动广大农民积极主动参与现代农业和乡村振兴建设。按照中央“总体部署、重点推进、先行试点、全面展开”的实施路径，2019年，X省被列为国家整省试点省份，我市经过几年探索、试点，现在已经到了全面推进阶段。因此，必须充分调动基层干部和广大农民群众的积极性，提高思想认识，实现“四个转变”，即由小农业向大农业转变、由单一产业向全产业链转变、由小品牌向大品牌转变、由做产品向做市场转变，让他们支持并主动融入改革，不断提高干部群众对农村集体产权制度改革的知晓率和参与率。

（二）加强组织领导，扩大农村集体产权制度改革成果。X既有丰富的矿产资源，也有丰富的土地资源，耕地面积广,有X“第二粮仓”之美誉。要用抓工业的理念抓农业产业、用抓工业的力度抓农业产业、用抓工业的投入抓农业产业、用抓工业的管理抓农业管理，建立“三个一”的农村集体产权制度改革领导机制，实现工业富市、农业富民的双赢局面。从2021年起把农业作为全市经济发展的一号工程，形成“一把手”亲自抓、负总责,“一班人”齐抓共管的工作格局，层层签订责任状，层层细化研究，引导更多资源和要素向农村聚集。同时，对农村集体产权制度改革工作实行“一票否决制”，将农村集体产权制度改革工作作为县乡村书记抓基层党建述职评议考核的重要内容，作为驻村第一书记和市县部门帮村工作的重要任务，定期开展工作调度，不定期开展督查检查。

（三）科学实施规划，优化农业产业区域布局。以园区化承载。结合“十四五”规划，精准研判，高标准规划一批农业产业园，按照我市不同地域和气候特点，风沙草滩区以建设高标准农田为抓手，重点发展XX为主，XX为辅的畜牧业；黄土沟壑区以建设宽幅梯田为载体，发展以山地XX为主导的种植和深加工产业，辅之以特色种植、特色养殖、特色加工，建成特色农产品产业集群，最终形成“南果北肉”的现代农业、现代养殖、现代加工的产业体系。以大项目引领。大力引进和培育一批农业龙头企业和农业项目，按照大网格规划、大林带建设的思路，推动我市农、林、牧、草等产业做大做强，注重发展小而全、杂而优的杂粮、杂豆、薯类种植和加工产业，兼顾解决林地矛盾、村矿矛盾等突出问题。打造田园综合体。鼓励村集体经济组织利用当地生态、文化等特色资源，以社区、现代农业为重点，农文旅结合，走“生态兴村、文化兴村、旅游兴村”等新型发展路子，打破乡界，让农民“离土不离乡”，全面助推我市农村一二三产深度融合发展。

（四）加大监管力度，提升农村集体资产清产核资质量。各