在全市应急管理系统工作会上的发言提纲

 

同志们：

刚才，X通报了表彰X市安全生产先进单位和先进个人的决定，这个表彰的主体是市委、市政府，体现了市委、市政府对应急管理工作的高度重视。X全面总结2020年以来全市应急管理工作情况，对下半年工作任务进行了安排部署。4个区局分别做了典型发言，讲的都很好。四个单位发言亮点很多、启示很多、推进工作落实的办法也很多。全市应急管理系统要认真学习领会，有代表性的经验做法要注重吸收借鉴。

为了开好今年的系统会，市局先后三轮与区局“一把手”座谈、听取意见建议。但受疫情影响，原计划年初召开的系统会一再推迟。为了不影响年度工作，3月份我们将已经形成的系统会报告发给各区局学习参考，并将座谈交流中大家提出的意见建议，归纳整理为四类42条问题逐一进行了详细的书面解答。市局还以“应急动态”形式分别刊载了各区局的工作亮点。做这些的目的都是为了统一思想、明确思路，更加步调一致的开展工作。今天我们以电视电话会议形式召开系统会，主要是直面机构改革以来应急事业发展面临的矛盾问题，结合近期疫情常态形势下工作实际，谈谈市局的初步认识和想法，以求进一步拓宽视野、强化共识、形成合力。下面，我讲三个方面意见：

一、积极顺应新时代应急管理部门机构改革背景形势，鲜明提出X市应急管理工作的总目标总任务总要求

X市应急管理工作总目标，即：全力压减事故（事件）总量，有效防范较大以上事故（事件）和社会影响大的事故（事件），坚决遏制重特大事故（事件）;有效防范和化解重大安全风险，建设与全面小康社会相适应的安全发展城市;加快形成具有X特色的应急管理格局，提高防灾减灾救灾能力，应急管理系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的现代化水平显著提升。

总目标体现了坚决扛起职责使命的政治担当。XX强调“看X首先要从政治上看”。这个要求立起了X应急管理各项工作都要当好首善的政治标准。总目标着眼履行好应急管理部门“综合防、牵头救、统筹助”的职责，聚焦前端源头管控、中端严格监管、末端科学处置三个阶段，合理确定目标，致力于优化应急管理工作闭环，提高综合防灾减灾救灾能力。

总目标体现了坚持以人民为中心的政治立场。坚持以人民为中心就是要坚持人民主体地位和人民至上原则。总目标牢牢坚守发展决不能以牺牲人的生命为代价的红线，坚决把有效防范和遏制事故（事件）作为首要任务，坚决把防范化解安全风险贯穿应急管理工作全过程，致力于不断提高维护人民群众生命财产安全和社会稳定的能力和水平。

总目标体现了坚定推动治理能力现代化的政治方向。应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。突如其来的新冠肺炎疫情凸显了完善应急管理体系、提高治理能力的重要性和紧迫性。总目标着眼发挥新时代应急管理体系的特色和优势，致力于不断强化系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，推动把应急管理制度优势更好地转化为治理效能。

X市应急管理工作总任务，即：积极推进应急管理的法治化、协同化、智能化、社会化进程，努力构建应急管理责任制度体系、风险防控体系和治理能力体系，夯实应急管理基层基础。也就是X市应急管理工作“四化三体系双基”总任务。

总任务体现了安全生产工作的一脉相承。2014年，《中共X市委关于认真学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革的决定》明确了安全生产“四化三体系双基”总任务。全市安全监管系统一以贯之推动总任务落地落实，安全生产责任体系、安全生产双重预防工作机制、安责险制度建设等多项工作走在全国前列，生产安全事故起数和死亡人数稳步下降。当前，我们坚持一张蓝图绘到底，赋予安全生产“四化三体系双基”新的时代内涵，形成应急管理工作总任务。

总任务凸显出应急管理工作的时代要求。新时代对应急管理体制贯通联动、突发事件快速响应、应急处置专业高效、高新技术转化应用等都提出更高要求。因此，我们在传承安全生产“四化三体双基”总任务“形”的同时，对具体任务的内涵和外延进行创新和发展，用“法治化”囊括“标准化”，用“智能化”代替“信息化”，用“风险防控体系”囊括“隐患排查治理体系和安全预防控制体系”，新增“协同化”和“治理能力体系”，形成展现新时代应急管理工作要求的“四化三体系双基”总任务。

总任务搭建起推动事业发展的四梁八柱。总任务是实现应急管理工作总目标的具体抓手。找准这个具体抓手，才能撑起应急管理事业这座大厦，建强建稳事业发展根基；找准这个具体抓手，才能打通制约应急管理事业发展的节节关卡，辨明厘清事业发展脉络；找准这个具体抓手，才能科学统筹布局应急管理各项工作，稳步推动事业发展有序向前。

应急管理工作“四化三体系双基”总任务是当前和今后一个时期本市应急管理工作的根本方向和行动指南。只有抓住了总任务这个“牛鼻子”，应急管理工作才会取得以一当十、事半功倍、纲举目张的成效。

X市应急管理工作总要求，即：高站位、践忠诚，扬优势、强弱项，深融合、细落实。

高站位、践忠诚，就是要胸怀全局、信念坚定、忠诚至上。始终牢记应急管理工作首先是政治工作，应急管理干部首先是政治干部，应急管理部门首先是政治机关，必须旗帜鲜明讲政治，自觉在顾全大局的前提下做好本职工作。扬优势、强弱项，就是要问题导向、精准施策、扬长补短。充分发扬应急人的“四种特质”，树立改革创新意识，突出亮点,讲求实效，力求找准问题难点，精准施策、持续发力，为高水平推进全市应急管理工作提供强大动力和支撑。深融合、细落实，就是要统筹协调、真抓实干、融会贯通。有效整合人员力量、物质资源、政策红利等有利要素，加强协调联动，聚焦中心，突出重点，不做虚功，保持一做到底、做就做好的决心和定力，把既定工作任务高质量完成好。今天，我们提出的全市应急管理工作总目标总任务总要求，是一个不可分割的有机整体，构成了X市应急管理工作的顶层设计。其中总目标是预期目的，引领应急管理事业始终沿着正确方向坚定前行。总任务是具体抓手，为实现总目标提供策略路径。总要求是科学方法，确保总目标总任务沿着既定方向稳步前进。三者相辅相成、互为支撑、互相渗透、不可分割，形成了今后推动应急管理事业改革发展科学的系统的闭环链条。

下一步，全市应急管理系统都要把这个总目标总任务总要求作为引领X市应急管理工作的“纲”，作为全盘统揽、筹划推动工作的总遵循、总定位、总航标，一以贯之、坚持不懈地抓下去。我们相信，只要按照这个工作思路持续抓下去，未来的5年，就一定能够谋求应急管理工作新发展，开创应急管理事业新篇章。市局将以今天大会上印发的宣传提纲为基础，在全市应急管理系统大力宣传好、领会好、贯彻好这个总目标总任务总要求，并将这些理念、思路、要求有机细化、自觉嵌入到“十四五”应急事业改革发展规划之中，使之内化于心、外化于行，久久为功、力求实效。

二、深入剖析机构改革过渡阶段难点问题，牢牢坚守应急管理事业发展的方向不动摇

市、区两级应急管理机构改革总体顺利。但由于组建时间不长，应急管理体制机制还处于过渡完善阶段，应急系统干部对机构改革后应急管理内涵外延、职责范围、方式方法的认识还不够统一，对构建具有X特色应急管理体系的具体抓手、落实办法、推进举措还没有进行系统思考，对从根本上消除事故隐患、防控城市安全风险、努力实现人民群众对美好生活向往所采取的治本之策还显得信心不足。这些制约因素，在推进应急管理事业改革发展进程中必然客观存在，短时间内将难以消除。这其中，“六个不相匹配”的问题表现尤为突出：

一是应急管理机构整合融合效果与重建再造、脱胎换骨的机构改革要求不相匹配。组建应急管理部门的初衷是破除以往应急管理“九龙治水”的工作格局，实现应急管理体制机制的再造重塑。但目前应急资源和力量整合融合“物理变化”有余，“化学反应”不足。思想层面，有的同志仍沿袭原来的思维定式、工作惯性、方式方法去思考和处理新形势下的应急管理工作，对多年形成的难点棘手问题，对已经看到、面临的新问题缺乏前瞻思考破题、积极争取支持、主动作为解决的紧迫感责任感。认识层面，有的同志对应急管理工作的内涵理解有偏差，对市局和各区局“三定”方案的表述理解不全面、不透彻，将应急管理、安全生产和防灾减灾三者关系人为割裂，“统”和“分”的作用发挥都不够好。沟通协调层面，有的同志只顾埋头干自己原来的活，与区局和行业部门沟通联络少，融合理念、指导力度尚有差距。对其他部门因不清楚职责而分派的任务、对机构改革中一些不正确的说法和理解，缺乏做细致的解释协调工作，在一定程度上影响了机构改革后融合整合的深度和质量。

二是市区两级机构职责配置与上下联动、协调一致的应急管理体制要求不相匹配。全市应急管理体系优化统筹的质量与应急管理系统自身的上下贯通程度成正相关关系。但目前，市区两级多个方面的贯通还有不少障碍需要消除。从机构编制情况看，受编制总数控制，防汛、地质灾害防治、森林灭火、社会救助、地震行政职能等职责划转时未同步接转相关专业人员，区级的内设机构、人员编制数量与划转的职责不成比例，造成有的工作少编少人干、有编无人干甚至无编无人干。从职责定位看，多数区局承接了地震的行政职能，而市局只承接了地震后的应急救援职能。部分区级预警中心管理体制不够顺畅，仍然沿用原有的双管或代管模式，导致人员编制、资源使用等保障措施不够到位。街道、乡镇机构改革后，应急管理职能分散于四、五个部门，区局与街乡镇内设机构职责对应上，由一般性的“一对一”变成了“一对多”，给工作部署和工作督促检查带来了难度。从机构改革进程来看，市区之间、各区之间职能划转情况不一、进度不一，地震行政职能、议事协调机构职能的表述版本不一，存在一定程度的进度错位。有的配套制度滞后，多数区局履行职责所必要的装备设备还很缺乏。如果以这种机制应对突发情况，将很难做到统一行动、反应灵敏、高效处置。

三是突发事件处置能力与建设同大国X地位相适应的突发事件治理效能不相匹配。突发事件应急处置能力是衡量应急管理工作水平的重要指标。但从去年以来处置的多起突发事件看，影响处置效能的短板大量存在。指挥协调机制与扁平完备高效的要求还有很大差距。各司其职、各负其责、统一调度的突发事件应对协同配合机制还没能建立起来。特别在处置较大以上、社会影响大的突发事件时，还存在调度和指挥区分不清晰、部门对接不顺畅、信息不对称等实际问题，现场指挥的高效性、严密性、完整性没有体现。“属地为主、属地为先”的应急处置规律没有严格遵循，有时甚至出现严重的应急响应“倒挂”现象。多种形式应急救援力量体系建设亟需推进。关系城市运行安全的水电气热、道路、运输等专业救援队伍建设标准不统一，社会力量应急救援队伍政策瓶颈没有打开，专职安全员、村级巡查员、灾害报告信息员等基层应急力量统筹使用不够，与建设“专常兼备、反应灵敏、作风过硬、本领高强”的应急救援队伍要求还有较大差距。应急救援水平亟需依靠装备、科技推动来提档升级。市区两级对提高信息技术、运用创新技术推动应急管理高质量发展的意识不强，资金投入缺乏保障，合理利用X科技创新中心信息资源、深入挖掘应急管理科技项目、开展专业装备技术攻关、推广应用装备革新成果等方面十分欠缺，还有许多工作要做。

四是应急管理干部队伍素质与应急管理治理体系和治理能力现代化要求不相匹配。高素质专业化应急管理干部队伍是提升应急管理治理能力和治理效能的重要保证。当前部分干部能力素质单一、发现问题的理念不强烈、思路办法不清、工作节拍跟不上去等不适应的表现比较突出。各领域专业人才的培养、选拔、使用的任务还十分艰巨。懂得风险评估、管控，懂得如何健全机制完善预案，懂得各类灾害事故的基本特点和防范处置要求，熟悉应急指挥流程，统筹指挥各类救援力量等方面的专业型人才还相对较少，真正懂应急、会应急、能应急的领导干部更加匮乏。部分干部研究问题、破解难题的能力亟待提高。“大安全”“大应急”“大预防”的理念在一些干部头脑中还没有真正生根，对应急管理工作中面临的高效应对处置突发事件、发挥应急工作综合优势、精准治理、网络化管理、信息获取运用等新情况新问题，还面临基础弱、底子薄、能力素养跟不上形势发展等挑战和考验，还不能拿出实用管用的招法。专业处置能力还有待进一步加强。当前，市级专业队伍指挥调度层级多，不同专业队伍间协同配合少，训练演练存在诸多缺项短板。危化领域专业救援队伍仅剩燕山石化一枝独秀，国家综合性消防救援队伍在危化事故救援方面的装备配备明显薄弱。市级森林综合消防救援队伍刚刚组建，区级队伍组建还没有完成，如何进一步提高队伍综合应急救援能力，实现“冬季防火灭火、夏季防汛防地质灾害、全年综合应急救援”的建队目标，还需要下更大功夫和力气。

五是单灾种应对的传统模式与全灾种全链条的综合减灾要求不相匹配。X作为超大型城市，人口等资源的快速、高度集聚，使得城市在各种传统和新型灾害面前的暴露度和脆弱性显著加大。大多数同志对综合防灾减灾救灾的理念和认识存在局限性。“不知道灾在哪里”的盲点和“重救灾轻减灾”的思想不同程度存在。受眼界、思维所限，应急管理部门对多种致灾因子同时发生，或一种灾害链引发多类型、复合型灾害，孤立、局部危害转变为系统性循环危害的认识不清，有的还没有经过实践检验。综合防灾减灾救灾的系统研究还不够深入。受传统“各管一摊”应急管理模式的影响，大多仍然是致力于所分管行业领域灾害风险的评估、防范和应对，而对涉及多领域、多层次综合管理问题的城市灾害系统性风险管理缺乏主动、深入的研究。系统风险防范化解能力与城市安全发展的要求还不相适应。我们在单一灾害研究方面取得了很多成果，但由于复合型灾害和灾害链涉及多个部门，按灾害演化物理过程进行的系统研究相对较少，对复合型灾害和灾害链的理论研究、政策工具、经验积累和技术储备、力量配备都明显不足。

六是应急管理社会治理基础与人民群众日益增长的安全需求不相匹配。从根本上消除事故隐患、基层应急能力、自然灾害防治等方面短板多、准备不足，与X城市安全发展目标不相适应。城市安全发展基础有待进一步夯实。建筑施工、生产经营性道路交通、燃气等重点行业领域事故多发，城市火灾、森林火灾防控难度加大，去年……等事故灾情，均引起较大社会影响。相当数量企业安全生产和消防工作仍停留在口头上、文件上，没有真正落实到位。基层应急能力薄弱。街乡应急预案编制未充分开展风险辨识与评估，缺乏与属地相关应急救援力量、资源所属部门和单位的有效协调沟通，导致不同街乡编制的预案不能凸显本地区生产经营单位、社会环境、地理环境等特点，相关部门之间职责分工不够清晰。针对大中小学生、居民群众等防灾减灾科普知识、自救和互救能力、险情初期处置技能等培训力度不够，应急预案演练还未实现经常化、全面化和规范化，居民普遍缺乏危机意识和应急能力,这与推进城市安全发展的要求极不相称。自然灾害防治形势严峻。今年气候年景总体偏差，极端气候事件偏多，汛期局地可能出现大洪水，甚至超标准洪水，对防汛抗旱指挥调度是一个非常严峻的考验。应急物资储备缺乏整体统筹，同类物资重复储备、物资储备形式单一、维护保养不充分、缺乏轮换退出保障机制等问题突出，导致应急资源集约优势没有真正体现。

分析存在“六个不相匹配”的问题，很重要、很关键的一点就是对应急管理工作的思想认识不统一、职责理解有偏差。仁者见仁，莫衷一是。解决这些问题，最首要、最突出、最关键的还是求大同，存小异，莫逆于心。这里说明一点，这次机构改革中，X市仍然保留了市、区的应急办，并由原来设在政府办公厅（室）改成了设在应急局。市、区的应急管理局除了承担属于职责范围内的自然灾害类、生产安全类突发事件的综合管理职能之外，还以应急办的名义承担社会安全类、公共卫生类突发事件发协调应对和应急管理“一案三制”相关工作的规划、组织、协调、指导、检查职能。同时，市政府批准市应急局和市应急办可以使用“X市人民政府总值班室”的牌子，更加强化了市应急局、市应急办在四类突发事件中的总协调、总枢纽、总调度的角色，从而使得以市应急委为龙头、21个专项指挥部为支撑的“统一领导、权责一致、权威高效”的具有X特色的应急指挥体系得以保留和延续。这个体制机制格局的存在与市、区应急管理部门的“三定”方案规定是一致的。这个体制明确之下的许多资源，我们还需深入挖掘。

如何进一步改革完善国家应急管理体系，如何进一步整合各议事协调机构、应急办和各专项指挥部职能，如何进一步准确掌握全市重大风险分类布局和风险点，加快构建与大国X、“四个中心”地位相匹配的应急管理能力建设等等方面，我们都要密切关注。关注的目的，是使我们的方向不走偏。针对“六个不相匹配”的现实问题，下一步，我们重点要处理好“六个内在关系”。

一是正确处理好“防”与“救”的关系，做好职能切分。各区局的“三定”方案专门对应急管理